Konstytucyjny pat

Od 2005 r. co jakiś czas w polskim życiu publicznym powraca jak bumerang debata konstytucyjna. Niedawno wywołał ją premier Donald Tusk, który zaproponował zmianę polegającą na wprowadzeniu w Polsce systemu kanclerskiego oraz rezygnacji z części prerogatyw prezydenta, który miałby pełnić rolę fasadowo-dekoracyjną, z ograniczonym prawem weta. Politycy Prawa i Sprawiedliwości twierdzą, że są to działania propagandowe i socjotechniczne obliczone na odwrócenie uwagi od nieudolnych rządów Platformy Obywatelskiej oraz od afery hazardowej i stoczniowej.

Rodzą się pytania: czy potrzebna jest zmiana Konstytucji, czy raczej opracowanie zupełnie nowej ustawy zasadniczej? Na ile realny jest pierwszy wariant, a na ile drugi? Czy tocząca się obecnie debata jest przejawem autentycznej woli zmian, czy raczej zabiegiem PR-owskim obliczonym na odwrócenie uwagi od bieżących problemów życia publicznego? Od 1997 r. już dwukrotnie dokonywano drobnych zmian w Konstytucji. Pierwsza dotyczyła europejskiego nakazu aresztowania (ENA) i była motywowana konsekwencjami przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Druga polegała na wprowadzeniu do Konstytucji zakazu kandydowania w wyborach osób skazanych wyrokiem sądu.
Ostatnio dostrzec można jednak istotną zmianę. O ile po fali krytyki ustawy zasadniczej w czasie jej powstawania i wejścia w życie (1997 r.) konieczność zmian była podkreślana głównie w środowiskach solidarnościowych, konserwatywnych, niepodległościowych, narodowych i chrześcijańskich – o tyle dziś, choć z innych przesłanek, jest artykułowana również przez inne środowiska. Do 2005 roku obowiązywał „dogmat” Aleksandra Kwaśniewskiego: Konstytucja jest dobra, a kto proponuje zmiany, jest „nieodpowiedzialny” i chce zdestabilizować państwo. Wielu konstytucjonalistów słusznie jednak zwraca uwagę, że integracja europejska wymusza zmianę ustawy zasadniczej. Bardzo istotną przesłanką jest to, że od 1 grudnia 2009 r. obowiązuje traktat lizboński, na mocy którego Polska została przyłączona do podmiotu prawa międzynarodowego pod nazwą Unia Europejska. Nadrzędność prawodawstwa europejskiego powoduje, że nieaktualny staje się zapis art. 8, pkt 1: „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Również deklarowane przez rząd przystąpienie Polski do strefy euro wymaga przynajmniej nowelizacji Konstytucji.

Socdemoliberalna inspiracja
25 maja 1997 r. – na kilka dni przed kolejną pielgrzymką do Polski Jana Pawła II – odbyło się w Polsce referendum konstytucyjne, które zatwierdziło opracowaną przez przedstawicieli grup politycznych układających się w Magdalence Konstytucję RP. Do urn poszło 12 mln 137 tys. osób, czyli 42,86 proc. uprawnionych. 52,70 proc. głosujących opowiedziało się za przyjęciem nowej ustawy zasadniczej; przeciw było 45,90 proc. głosujących. Mimo że Ustawa o referendum z 29 czerwca 1995 r. w art. 9, ust. 1 stanowiła, iż referendum jest wiążące, gdy bierze w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, Konstytucja została przyjęta. Stało się tak w wyniku orzeczenia Sądu Najwyższego – Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 15 lipca 1997 roku. Przybywający do Ojczyzny Jan Paweł II jako prezent na powitanie otrzymał od wówczas rządzących nową – socjalistyczną w treści i demoliberalną w formie – ustawę zasadniczą będącą zwieńczeniem „kompromisu 'Okrągłego Stołu'”. Dziś gołym okiem widać, że patologie obecnego państwa są konsekwencją aktu założycielskiego obecnej Polski, czyli „Okrągłego Stołu” i Konstytucji będącej emanacją tak zwanego historycznego kompromisu między postkomunistami i solidarnościową lewicą.
Było to możliwe, bo w parlamencie w latach 1993-1997 ugrupowania postkomunistyczno-laicko-liberalne dysponowały kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów. Zatem propozycje odwołujące się bezpośrednio i jednoznacznie do uznania przyrodzonego charakteru praw człowieka i jego wolności, czyli projekt Senatu I kadencji z 1991 r. i nawiązujący doń w warstwie aksjologicznej, choć mniej spójny, projekt NSZZ „Solidarność”, nie miały szans.
Komisja Konstytucyjna przyjęła 16 stycznia 1997 r. tekst całego projektu Konstytucji. To prawda, że nowa ustawa zasadnicza porządkowała relacje między najważniejszymi organami władzy w państwie, ustalone na mocy kilkukrotnie nowelizowanej tak zwanej małej Konstytucji. Likwidowała między innymi tak zwane resorty prezydenckie i stabilizowała pozycję rządu przez wprowadzenie instytucji konstruktywnego wotum nieufności. Jednak w najważniejszym dla Polski dokumencie nie odwołano się do spójnego, zgodnego z polską tradycją i kulturą, systemu wartości aksjologicznych, na których ma być oparta odrodzona Rzeczpospolita. Nie zapisano uporządkowanej i logicznej koncepcji ustrojowej, a raczej odzwierciedlono rzeczywistość transformacji ukształtowanej w wyniku ustaleń „Okrągłego Stołu”. Nie zaproponowano odcięcia wyraźną cezurą polityczną i moralną okresu PRL od nowych czasów.
Krytycy projektu już wówczas zwracali uwagę, że dokument był inspirowany ideologicznie, o czym świadczy fundamentalna w Konstytucji kwestia praw człowieka oraz miejsce obywatela w państwie. Jeżeli ustawodawca chciałby się odwołać do koncepcji praw człowieka zawartej w prawie międzynarodowym, również w cywilizowanym życiu politycznym, a także w moralności czy religii, czyli do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka przyjętej przez ONZ w 1948 r. – podstawowego dokumentu wspólnoty międzynarodowej, który wyrósł, między innymi, z tragicznych doświadczeń II wojny światowej – to musiałby uznać, że podstawowe prawa i wolności jednostki są powszechne. Przysługują każdemu człowiekowi niezależnie od tego, kim jest, z samego faktu bycia człowiekiem. Są to prawa niezbywalne, przyrodzone i niezależne od woli struktur państwowych. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, że są ludzie, a nie ma państwa, ale państwo bez ludzi nie może istnieć. Oczywiste jest, że państwo jest strukturą służebną wobec człowieka.
Tymczasem w art. 2 Konstytucji zapisano: „Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Ten zapis, według znawców praw człowieka, wzbudza poważne wątpliwości, ponieważ nacisk jest położony nie na to, do czego się te zasady odnoszą i ochronie czego służą, ale zasadom jako takim, które są same dla siebie. Dostrzec w tym można ograniczenie wizji państwa do elementów stricte formalistycznych, których należy ściśle przestrzegać. To nie przepis jest dla człowieka, ale człowiek dla przepisu. Kiedyś już była zasada: dajcie człowieka, a znajdzie się na niego paragraf. Był typowy wykwit pozytywizmu prawnego, w świetle którego źródłem wszystkich praw jest państwo i los każdego człowieka całkowicie zależy od władzy.
Odwołanie się do zasady „sprawiedliwości społecznej” również pachnie pozytywizmem prawnym i marksizmem. W czasach PRL była „demokracja ludowa/socjalistyczna” (uzasadniająca monopol władzy komunistycznej) i „sprawiedliwość dziejowa” (uzasadniająca kradzież własności prywatnej). W takiej perspektywie prawa człowieka są traktowane instrumentalnie: tyle wolno, ile państwo z jakichś arbitralnych powodów uzna za słuszne. Dlaczego zatem zamiast „sprawiedliwość społeczna” nie użyto wyłącznie określenia „sprawiedliwość”? Ponieważ w obecnej Konstytucji mamy ten sam aksjomat uznania prymatu społeczności (kolektywu) nad osobą ludzką.

Jednostka dla państwa
W części określającej zasady ustroju, o prawach człowieka mowa jest wprost dopiero w art. 5 Konstytucji wymieniającym zadania państwa. Czytamy w nim: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju”. Wolnościom i prawom człowieka nie przypada zatem szczególne miejsce. Ich stosowanie i przestrzeganie jest zaledwie jednym z zadań, co najwyżej równorzędnym z innymi. W takiej filozofii prawa to nie osoba ludzka z jej przyrodzoną godnością i prawami jest fundamentem porządku konstytucyjnego, ale zbiorowość reprezentowana przez państwo jest traktowana jako ostateczny punkt odniesienia.
W Konstytucji odstąpiono od koncepcji dobra wspólnego jako zasady ustrojowej porządkującej relacje społeczne oraz prawa i obowiązki obywateli. Ustawa zasadnicza stanowi specyficzną mieszaninę „prymitywnego nadwiślańskiego liberalizmu” z jego pseudorynkową frazeologią oraz etatystycznego socjalizmu nakładającego na państwo polskie zobowiązania socjalne, które pozostają niezrealizowaną fikcją. Taka inspiracja ideologiczna, określając to w pewnym uproszczeniu, przeniosła z czasów PRL kolektywizm jako zasadę ustrojową dobrze wyrażaną przez powiedzenie: to nie państwo jest dla jednostki, lecz jednostka dla państwa.
Trudno się więc dziwić, że projekt został oceniony jako „archaiczny”, ale także „nihilistyczny” przez Zespół Episkopatu Polski ds. Konstytucji – gremium składające się z duchownych i świeckich specjalistów z dziedziny prawa. „Nie bierze on – oświadczył ks. abp Józef Michalik, wówczas przewodniczący Zespołu – kompletnie pod uwagę wyższych wartości. Nie daje też należytych motywów do szacunku wobec prawa. Taka konstytucja zostanie formalnym zapisem, który nie zaangażuje społeczeństwa, nie wyzwoli człowieka w całej jego pełni. Zawiera ona ograniczoną koncepcję człowieka, podczas gdy większość obywateli Polski powinna otrzymać konstytucję godną ich oczekiwań”.
Arcybiskup Józef Michalik zwracał również uwagę, że projekt pomija wiele tematów bądź przedstawia je w niedostatecznym stopniu, na przykład ochronę życia ludzkiego, ochronę macierzyństwa, ochronę rodziny i ochronę tożsamości Narodu. Poza tym jest tak napisany, jakby miał przede wszystkim pasować do systemu demoliberalnego, odwołującego się do myśli pooświeceniowej, a nie odzwierciedlać prawa, kulturę i tradycję Narodu od ponad tysiąca lat chrześcijańskiego.
Konstytucja zawiera również takie elementy jak np. art. 48 dotyczący praw rodziców. Jest w nim zapisana możliwość sporu między rodzicami i dziećmi i prawo państwa do ingerowania w wewnętrzne sprawy rodziny. Przepis zaczyna się bowiem od sformułowania, że „rodzice mają prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami”, poniżej natomiast umieszczono zapis nakazujący rodzicom uwzględnienie stopnia „dojrzałości dziecka, a także wolność jego sumienia i wyznania oraz jego przekonania”. Taka redakcja artykułu przeciwstawia wolę dzieci autorytetowi rodziców i prowadzi do inicjowania przez państwo konfliktów wewnątrz rodziny.
Inny, wydawałoby się, „drobny” szczegół, ale jakże charakterystyczny dla mentalności autorów projektu Konstytucji. W artykule 53, pkt 4 zapisano: „Religia legalnie istniejącego Kościoła lub związku wyznaniowego może być przedmiotem nauczania w szkole, przy czym nie może być naruszona wolność religii i sumienia innych osób”. Co to oznacza? Jeżeli komuś będzie przeszkadzał krzyż, to należy go zdjąć? A jeżeli ktoś uzna, że widok księdza narusza jego wolność sumienia, to co wtedy? Te pytania są szczególnie aktualne w kontekście orzeczenia Trybunału w Strasburgu z 3 listopada 2009 roku.

Wady państwa polskiego
Dziś, z perspektywy blisko 13 lat obowiązywania Konstytucji, widzimy jeszcze lepiej inne mankamenty. Przede wszystkim jej rozwlekłość i nieprecyzyjność. Zawarto w niej 243 artykuły, z czego wiele jest skonstruowanych na zasadzie deklaracji oczywistych oczywistości, ale aż w 91 artykułach znajduje się odsyłacz do ustawy. Chciałoby się dodać do ustawy zasadniczej art. 244 w brzmieniu: „Każdy ma prawo do oddychania. Na terytorium RP obowiązuje prawo do oddychania powietrzem, o ile ustawa nie stanowi inaczej”.
Konstytucja – opracowana na doraźne zamówienie polityczne i skonstruowana na zasadzie wzajemnego blokowania się ewentualnych konkurencyjnych ośrodków władzy – powoduje, że mamy system mieszany, który się nie sprawdza. Nieprecyzyjne zakreślenie uprawnień prezydenta i premiera wywołuje wyniszczające konflikty, jak słynna awantura o krzesło czy samolot do Brukseli. Wywołuje bowiem nieustanne spory kompetencyjne między najwyższymi organami państwa. W Konstytucji następuje przeregulowanie życia publicznego, a w efekcie rozmycie i zdywersyfikowanie odpowiedzialności za Polskę. Są organy władzy wzajemnie się wykluczające i zazębiające się kompetencjami. Poza tym takie ciała jak Rada Polityki Pieniężnej, której członkowie są suto opłacani z naszych kieszeni, podejmują decyzje, ale w praktyce kolegialnie nie ponoszą odpowiedzialności za swoje działania. Dopisując „wszystko” (i rzecznika praw dziecka, i edukację, która w praktyce nie jest bezpłatna, podobnie jak będąca w stanie zawałowym ochrona zdrowia oraz wiele innych rzeczy), stworzono dokument na miarę państwa, które chce zarządzać każdym segmentem życia publicznego.
Polskę pozbawiono za to wyraźnego i potrzebnego przywództwa państwowego. I mamy to, co mamy: fasadowość demokracji, podział na równych i równiejszych, partiokrację jako system państwowy, słabe tak zwane elity, bo system polityczny i wyborczy określony przez Konstytucję promuje biernych, wiernych, ale miernych, oraz państwo nieprzyjazne obywatelom, fatalnie zarządzane, które nie jest w stanie sprostać wyzwaniom współczesności.
Nasilająca się niewydolność obecnego państwa polskiego ma instytucjonalny i strukturalny charakter. Rzeczpospolita to niesterowne państwo, niekompetentny parlament, to państwo z rozmytą i rozproszoną władzą wykonawczą, sparaliżowanym sądownictwem i rozsadzane od środka naciskami potężnych lobby, korporacji, agencji oraz funduszy realizujących swoje interesy kosztem dobra wspólnego. Rysem charakterystycznym systemu politycznego w Polsce są liczne wyłączenia i przywileje pozostające w sprzeczności z zasadą dobra wspólnego.
Poza tym sposób funkcjonowania Trybunału Stanu opisany w Konstytucji powoduje, że odpowiedzialność przedstawicieli władz jest fikcyjna. Państwo polskie pod obecną Konstytucją jest ograniczone w działaniu odpowiednim do wyzwań czasów, w których żyjemy, szczególnie po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Niebezpieczeństwem jest bowiem nie tylko źle implantowany proces integracji europejskiej, lecz także zepchnięcie na peryferie procesów globalizacji, co finalnie już na stałe sprowadziłoby Polskę do roli półkolonii, miejsca lokowania brudnych schyłkowych przemysłów, taniej siły roboczej i rynku zbytu dla mniej wartościowych produktów. A obrzeża globalizacji oznaczają status kraju podwykonawców i poddostawców, który jest biernie podporządkowany warunkom narzucanym przez wielkich zamawiających.

System kanclerski, system prezydencki
Istotą zmian zgłaszanych w ostatnich kilku latach zarówno przez PO, jak i przez PiS jest przekonanie, że najlepszym rozwiązaniem dla Polski byłby system dwupartyjny i do tego trzeba „dopasować” zapisany w ustawie zasadniczej układ polityczny w Polsce. Niekiedy trudno nie odnieść wrażenia, że zgłaszane propozycje są próbą zapisania w ustawie zasadniczej programów wyborczych tych ugrupowań. Władzę miałaby sprawować jedna partia, a wtedy druga pełniłaby rolę opozycji. W takim scenariuszu dla Polski oczywiście nie ma miejsca dla żadnego innego ugrupowania, a urząd prezydenta byłby przeznaczony dla funkcjonariusza partyjnego wskazanego przez którąś z tych partii. Nie przypadkiem PO oskarża Lecha Kaczyńskiego, że jest „prezydentem PiS”, nie przypadkiem w grudniu 2009 r. Donald Tusk proponował wybór prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe, co oznacza zielone światło dla namaszczenia na ten urząd uzgodnionego w zaciszu gabinetów działacza partyjnego. Nie przypadkiem też ze strony przedstawicieli PO jakiś czas temu pojawiły się sugestie, że jeśli Donald Tusk zostanie prezydentem, to nie zrezygnuje z kierowania Platformą.
W takim kontekście trzeba spojrzeć na rzucane w mediach od czasu do czasu hasła zmiany Konstytucji. Regularnie pojawiają się postulaty PO: Senat do likwidacji, immunitet poselski okrojony, zmniejszenie liczby posłów i okręgi jednomandatowe; uporządkowanie władzy wykonawczej oraz konsekwentne wprowadzenie modelu prezydenckiego bądź kanclerskiego, by raz na zawsze było jasne, kto rządzi: prezydent czy premier. PiS opowiada się za systemem prezydenckim, czyli za wzmocnieniem kompetencji głowy państwa wybieranej w powszechnych wyborach. Proponuje również danie premierowi kontroli nad całą władzą wykonawczą, ale równolegle możliwość niepowołania przez prezydenta premiera, możliwość rozwiązania przez prezydenta Sejmu i Senatu, a także podporządkowanie systemu sądownictwa prezydentowi, zagwarantowanie publicznej ochrony zdrowia oraz prawa obywateli do zachowania symboli, w tym krzyży. Niebezpieczne w projekcie PiS, według konstytucjonalisty Ryszarda Piotrowskiego, są niektóre zapisy, które zakładają „pewne ograniczenie praw i wolności jednostki” oraz uznanie, że prawa te mogą być ograniczane także z powodów, które znane będą jedynie władzy, a których projekt tej Konstytucji nie wymienia.
W przeszłości, gdy Lech Kaczyński nie był prezydentem, Jarosław Kaczyński proponował silną władzę wykonawczą dla rządu i wybór głowy państwa przez Sejm i Senat. Czy punkt widzenia zależy od punktu siedzenia? Również Platforma Obywatelska ulega koniunkturze politycznej. W przeszłości głosiła hasła decentralizacji, ale obecnie, gdy zasmakowała władzy, Donald Tusk chciałby jej jeszcze więcej: scentralizowanego państwa i bardzo silnego systemu kanclerskiego oraz ograniczenia do minimum roli prezydenta.
Charakterystyczne, że obie partie w swoich propozycjach koncentrują się na technicznych rozwiązaniach ustrojowych (model prezydencki, model kanclerski) i ograniczają się do podziału kompetencji między rząd i prezydenta, przesuwając punkt ciężkości bądź na rząd i większość parlamentarną (PO), bądź na prezydenta (PiS). Porządkują też według swoich doraźnych strategii politycznych i układów personalnych relacje między prezydentem i rządem oraz dodają, bądź ujmują, premierowi niektóre uprawnienia. Nie podejmują natomiast istoty problemu, czyli jak odejść od koncepcji państwa totalnego, które ogranicza swoją omnipotencją prawa obywatela. Nie podejmują też refleksji, w jaki sposób zabezpieczyć państwo polskie w ramach Unii Europejskiej.

Wywieszenie białej flagi?
Tymczasem Polsce potrzebna jest zupełnie nowa Konstytucja adekwatna do sytuacji Polski w ramach coraz bardziej integrującej się UE oraz globalizacji. By jednak tego dokonać, należałoby się oderwać od doraźnej wyniszczającej bijatyki politycznej i przyjąć perspektywę całościowego myślenia o Polsce na płaszczyźnie interesu narodowego. Jest to warunek, bez którego nie uda się dokonać naprawy państwa, odbudować zaufania obywateli do władzy i wyzwolić twórczej energii społecznej.
Niestety, zarówno PiS, jak i PO nie wykorzystały historycznej szansy, by przy okazji prac nad traktatem lizbońskim zagwarantować w tym dokumencie, oraz odpowiednio w Konstytucji, autonomię polskiego systemu państwowego i prawnego w strukturach europejskich. Wbrew optyce naiwnego i zakompleksionego euroentuzjazmu jakość Unii nie zależy od bełkotliwej i zideologizowanej euronowomowy, ale od kondycji państw narodowych. PO i PiS nie były nawet w stanie przeprowadzić tak zwanej ustawy kompetencyjnej, od której przyjęcia prezydent na mocy tak zwanego kompromisu z Juraty z marca 2008 roku uzależniał złożenie podpisu pod traktatem lizbońskim. Jak wiadomo, ten dokument, będący w swej istocie eurokonstytucją, został podpisany bez przyjęcia przez polski parlament odpowiednich regulacji. Niemcy to potrafili, a reprezentanci Polski wywiesili białą flagę.
W tym kontekście kluczowe będzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który ma łącznie rozpatrzyć wniosek poselski (Antoni Macierewicz) i senatorski (Łukasz P. Andrzejewski) na okoliczność niekonstytucyjności traktatu lizbońskiego. Od tego wyroku będzie bardzo wiele zależało. Jeśli jednak TK wykona piłatowy gest umycia rąk, to znając wasalną mentalność wobec Brukseli dominującej części tak zwanych elit politycznych, nie zdziwi nawet specjalnie, jeśli pod hasłem dostosowania do prawa unijnego zostanie dopisany do polskiej Konstytucji jakiś wiernopoddańczy artykuł wobec Brukseli, podobnie jak w 1976 r. dopisano przyjaźń z Moskwą. Kto wie, czy wtedy się nie okaże, że mimo wszystkich słabości obecny kształt Konstytucji jest jeszcze najmniej szkodliwy.

Jan Maria Jackowski

Nasz Dziennik, 19.01.2010